《新财经》记者 李斌
备受关注的养老制度改革设计方案尚未尘埃落定，便遭到了许多人“拍砖”。
10月15-16日，多部委与多套养老方案设计者在两天的闭门会议中达成了多项共识，而关于延长养老保险缴费年限和养老金并轨这两大问题已基本没有悬念。但这两项共识日前遭到了许多人的不满。
此前，人力资源和社会保障部(以下简称“人保部”)就在研究养老保险顶层设计方案，来自中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、清华大学、浙江大学的专家团队参与制订了多套改革备选方案。而“清华方案”因提前公布引起了社会各界的广泛讨论，毁誉参半。反对者将焦点对准了延迟领取养老金的提法；赞同者认为这是一个彻底的改革方案，只是还需要过渡和调整。
到底该如何实现养老保障全覆盖？如何解决双轨制或多轨制问题呢？《新财经》记者为此采访了多名业内专家。
延长缴费替代延迟退休？
就在2012年7月，人保部社会保障研究所所长何平提出，我国应逐步延长退休年龄，建议到2045年不论男女，退休年龄均到65岁。而在今年4月召开的博鳌论坛上，全国社保基金理事会党组书记戴相龙再次提出延长退休年龄的建议，引起了全社会的热烈讨论。
对于讨论会确定的延长养老保险缴费年限的改革方向，中南财经政法大学公共管理学院教授吕国营认为：“我理解的缴费年限是最低缴费年限，《社会保险法》规定的最低缴费年限是15年，如果延长的话，肯定大于15年，而所有在职人员的缴费年限基本都超过15年，即使延长缴费年限，影响也不会太大。但反过来说，延长缴费年限对于解决养老金缺口的作用也不会太大。我个人认为，制度制定者只是想用这种办法来替代延迟退休，因为延迟退休年龄的办法阻力太大，而延长缴费的办法阻力更小，也更便捷。”
中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧近十年来一直反对延迟退休，他表示：“一个政策一定要顾及本国的国情，中国的大部分劳动者都是蓝领工人，而且从中国的现实情况看，中国劳动者年纪大一些的时候，企业就不待见了。更何况中国人目前的退休年龄平均只有53岁，都没到退休的标准年龄，在这种情况下，再往后延迟5年有何意义？”
吕国营告诉记者：“如果退休的人多了，在职的人少了，在劳动力稀缺的大背景下，推迟退休年龄是必然的。但中国目前的国情并不是这样，我们还存在大量失业人群，大学生毕业找不到工作，这个时候推迟退休年龄肯定是错误的。”
对于将退休年龄从60岁延迟到65岁的说法，吕国营表示：“即使推迟退休年龄也不是一件很可怕的事情，因为没有一个国家推迟退休年龄是一步到位的，都是渐进式的推进，比如每年推迟一个月或两个月，即便对公平有影响，影响也不会太大，而且按照这样的推进速度，延迟到65岁退休也需要几十年。”
事实上，不少国家在推迟退休年龄问题上还有一种做法，就是多交多得、少交少得。比如美国的标准退休年龄是65岁，但美国公民也可以选择62岁退休，提前退休的人就拿不到标准退休年龄该拿的退休金；如果超过65岁还在工作，退休以后的待遇就会在标准待遇的基础上乘以一个系数，用这种办法来鼓励大家晚退休。
养老金是否必须并轨？
这次养老制度设计方案的另一个焦点就是养老金并轨问题。多年来我国都在实行养老金“双轨制”，企业职工实行由企业和职工按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。这就造成了长期以来同等学历、同等职称、同等职务、同等技能的人因退休单位性质不同，退休金能相差2-3倍。
随着“双轨制”弊病越来越明显，实行养老金并轨的呼声越来越强烈。早在2008年1月，人保部就要求广东、上海、浙江、山西、重庆五省、市进行“事业单位养老保险制度改革试点”，因改革试点方案中要求事业单位养老保险与企业基本一致，导致很多事业单位职工因怕退休金减少而要求提前退休，致使这次改革无果而终。
如今，提到养老制度问题时，人们总是把焦点对准“双轨制”是否并轨上。唐钧对《新财经》记者表示，“双轨制”肯定是一个现实问题，是不公平的，但简单的“并轨”也不能解决根本问题。因为中国的养老保险制度并不只是“双规”，而是“七轨”，包括公务员、机关事业单位工作人员、企业职工、农民、城市居民、军人和农民工。所以说，仅仅把事业单位工作人员和企业工人并起来，也并不意味着公平。
而吕国营认为，现在并轨似乎已经不是重点，因为还不知道是并成一轨还是多轨，如果将公务员、事业单位工作人员和企业职工并成一种养老制度，那一定是《社会保险法》中强调的一个基本方针——保基本，也就是全国统一的基本养老保险制度。而此前的事业单位养老金改革试点方案存在利益刚性问题，就是因为利益刚性导致了事业单位的强烈反对，这也是改革推行不下去的原因。
唐钧认为，在处理养老金并轨问题时，把事业单位的养老金降下来，对谁都不利。从企业的角度来看，与事业单位相比养老金的确低了很多，在北京、上海这样的一线城市，企业退休职工养老金平均在2000-2500元左右，以大城市的消费水平，日子过得还是很艰难的。况且在这些退休金里面，还涉及老人最关注的看病问题，因为现在的医疗保障也不完善，在仅有的养老金中，老人还要留出自己看病的钱。从这个角度来说，企业职工平均2000多元的退休金算是很低了。
要解决这个问题，唐钧的观点是：“最简单的办法就是提高企业的养老金标准，但这个办法可能也得不到财政的支持。”
吕国营也认为：“如果提高企业职工的养老金待遇，钱从哪来？这意味着要加重企业的负担，企业愿意吗？企业能承受吗？企业不能负担，其他的办法也很难增加养老保险基金的数量，总不能让国家印钞票吧，那样就通货膨胀了，所以这条路也行不通。”
美国在里根时代曾运用过供给学派经济学经验，其中之一就是给企业减负。所以吕国营认为：“政府福利太多，打击了企业的经营积极性，用增加企业负担的方式来提高养老金待遇不太可能。最重要的是，大家不要以为养老金并轨了就是天大的好事，并轨后全国统一的标准一定是低水平的，在任何国家都是这样。”
被忽视的群体
一直以来，关于中国人的养老问题，媒体和专家关注的焦点总是在机关事业单位工作人员、公务员和企业职工上面，农民工和农民养老问题也偶尔有提及。但是，大家似乎都忽视了一个群体，就是在大部分民营企业或者小公司打工的职员。
在北京、上海、深圳、广州等一二线城市，这部分打工人群已经占据了相当的比例。这些人既不属于公务员、事业单位工作人员，也不属于企业的职工，他们打一天工赚一天钱，一旦失业，没有退休金、没有任何养老保障。
唐钧认为，当前最迫切需要解决的就是这类人群的养老问题，这些人名义上每个月都交了各种保险，但是只要一流动，之前交的保险可能就拿不到。现在也有一些所谓的办法，但这些办法都不靠谱。按照现在的规定，比如你在北京工作一段时间后回到沈阳老家，可以把之前自己交的那部分的8%的保险金带走，而单位给交的20%只能带走12%。
即使这样，保险金转移也很麻烦，如果你要离开北京，北京肯定不愿意将辛苦收上来的钱让你说带走就带走，而接收地沈阳也不愿意在你比当地人少交钱的情况下拿和别人一样的回报，结果两头不讨好。目前只统计了有多少人交了养老保险，但没法统计有多少人将来拿不到养老金。
就在刚刚过去的10月，奥巴马遭遇了美国政府停摆16天的危机，而驴、象两党矛盾升级的焦点就是奥巴马主导的医改法案。美国的医疗保险分为三部分：主体部分是商业医疗保险，主要是大中型企业员工，他们参加商业医疗保险，同时这些员工的家属也以企业为单位，集体参加连带保险；第二部分是这些人退休了之后，联邦政府有一个老年医疗保障计划；第三部分是针对一些穷人和残疾人，联邦政府和州政府联合推出了一个穷人医疗救助计划。
吕国营告诉记者：“这三部分人群加起来，美国的医疗保险覆盖了85%以上的人群，而剩下15%的人是既没有在大中型企业上班，又没有到退休年龄、没有残疾的人，他们在小公司就职，收入也不低，但是美国的医疗保险制度却没有覆盖这部分人群。而奥巴马的医改法案就是想把这部分人群覆盖进来，但阻力很大。”
对于中国的养老覆盖问题，中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长李珍也谈了自己的观点：“目前中国解决了城乡居民养老的覆盖制度，这是一个巨大进步，但养老保险制度并不是最优的老年收入保障制度。”
李珍认为，城乡居民养老保险制度并不是保险制度，而是政府津贴制度与自愿的个人储蓄账户相结合的制度。把这样一个制度贴上“社会养老保险”的标签，其政策的副作用是明显的。
首先，财政转移支付补贴城乡居民本是一件好事，但由于将给60岁的人口发放津贴与子女参保缴费捆绑在一起，使财政支出的政治收益大打折扣。其次，复制来的个人账户和参量，对养老保障几乎是无意义的，效率损失也是明显的。以新农保为例，很多农民是有生产资料和劳动能力，但为了照顾制度形式上的统一，领取的年龄也设定为60岁。而且，绝大部分参保者选择最低缴费档次，即每年缴费100元，大多数人也只会缴纳15年，15年后个人账户缴费只有1500元，这对养老有何意义？再说，在几十年中，从征收到保管这些钱的费用远远高于保费本身，可是学界和政界从来不讨论这些成本。
建立多层次的养老制度
中国到底该实施什么样的养老制度呢？
李珍认为，形式上统一的制度既没有解决不同群体老年收入的“不平”，也没有解决制度间所谓的“不公”，反而引起了价值观的混乱和效率的损失。
李珍向记者表示：“中国真实的城镇化率只有37%左右，城乡二元结构以及正式部门和非正式部门的二元结构明显存在，城乡及两个部门之间的收入稳定性和收入差距很大，将所有人都覆盖在一个制度内，在时间上过于激进。费率和待遇的高或低会成为两难选择，费率太高农民和非正规就业人员进不去，费率太低城镇职工养老金水平达不到保基本的目标。”
所以李珍建议，中国老年收入体制的建设应遵循两个原则：一是人口的全覆盖原则，二是制度组合的差异化原则。政府的老年收入保障制度要为全体老年人提供保护，建立多层次、多支柱制度，不同人群适用不同的制度组合。最后达到的效果是：不付费者最低生活有保障，付费者老年收入保基本，自愿储蓄者锦上添花。
具体而言，第一，要结牢最低生活保障的老人，将绝对贫困演变为相对贫困，最低生活保障水平有相应提高。第二，建立农业人口和城镇非就业者的老年津贴制度。现在只需将新农保和城镇非就业居民养老保险中的个人账户制度取消既成为老年津贴制度，不用改动津贴对象，但可以提高受益者的年龄，同时提高目前的津贴水平。第三，建立二元的非农就业人口基本养老保险制度。一方面提高现有的职工养老保险门槛条件，为参保者提供基本保障，让现有制度可持续发展；另一方面建立一个新的基本养老保险，以较低的门槛让更多的人有机会以较低的费用获得相应较低的保障。第四，通过税惠制度建立锦上添花的资源性养老储蓄制度。中国人的储蓄偏好对于应付老龄化是一个正能量而不是负资产。
李珍教授的这些想法和建议，是否为这次参会讨论提供的方案之一现在不得而知，因为这次会议的所有参会人员都签署了保密协议，大家是在封闭的状态下进行讨论。但记者通过采访几位专家，也得出一些他们共同认知的观点，就是体现多层次原则。吕国营认为：“如果养老金要实现并轨，一定要有一个补充养老保险，体现差异化和多层次。比如在企业建立企业年金制，在政府机关和事业单位建立职业年金制，通过这些制度来保障这部分人群的养老金待遇不下降。”
唐钧最后向记者表示：“在养老金制度改革问题上，大家不要都站在自己的利益立场上讲话，要解决实质问题，一定要出一个最能够着手，还不会引起大家争议的方案。养老问题是与老百姓利益相关的事情，讨论方案也不必保密到如此地步。”